Planificación,
políticas públicas y neoliberalismo
La relación entre conocimiento y políticas públicas no puede ser
analizada sin hacer referencia a los estilos vigentes tanto de gestión pública
como de producción del conocimiento. En el caso de Ecuador es pertinente ubicar
la cuestión en el contexto actual, donde las políticas públicas deben
enmarcarse en un Plan Nacional de Desarrollo como modo de gestión de los
recursos públicos y de orientación de las acciones privadas.[2]
La Constitución
manda, en su “Art. 280.- EI Plan Nacional de
Desarrollo es el instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y
proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y
la inversión y la asignación de los recursos públicos; y coordinar las
competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos
descentralizados. Su observancia será de carácter obligatorio para el sector público
e indicativo para los demás sectores.”
Un plan nacional usualmente sigue una metodología particular, que
pauta prácticas públicas y hasta cierto punto privadas, con la pretensión de sistematizar
y articular conscientemente, de manera coherente, uniforme o al menos
comparable, una multiplicidad de políticas, programas y proyectos públicos, lo
que implica un matriz cognitiva que debería ser subsumida por cada una de las
políticas específicas. [3]
Debe tenerse en consideración que esa relación conocimiento-política
pública no es una mera relación lógica sino que, como relación real, se sitúa en un campo de fuerzas. Así, la
recuperación de la planificación nacional supone una confrontación con el
paradigma del mercado libre o autorregulado, o economía social de mercado, que
ha hegemonizado la acción pública en América Latina durante casi treinta años y
que, a pesar de la constatación del fracaso de las políticas públicas que
inspiró, no ha desaparecido. Como resultado de esta perdurablidad del
pensamiento neoliberal, ahora tal vez no “único” pero sin embargo de fuerte
influencia consciente o inconsciente, es posible que, aún habiéndose modificado
fuertemente el signo de clase de varios gobiernos de la región -lo que se
manifiesta en que cambian los objetivos-, los planes y políticas sigan siendo
formalmente instrumentados dentro de la misma matriz colonizadora de las
políticas públicas neoliberales. Si esto es así, cabe discernir si el aspecto
formal (los procedimientos, la tecnología) puede separarse de lo sustantivo
(los objetivos sociales, la política). En particular vamos a preguntarnos esto
para el caso de las políticas de promoción de una economía social y solidaria y
más concretamente de la economía popular solidaria como marca la Constitución
ecuatoriana.
En el proceso de formulación de políticas públicas que nos ocupa
podría plantearse la dicotomía
“Estado-usuario-de-conocimientos/universidades-productoras-de-conocimientos”. A
nuestro juicio esa contraposición no es válida, ni siquiera en términos del
conocimiento científico.[4]
El Estado real es un gran productor de información y de interpretaciones de la
realidad social, económica y política. De hecho, buena parte de la información
que usan los investigadores universitarios para realizar sus investigaciones es
producida por aparatos estadísticos del Estado. Por otro lado, esa
contraposición binaria no deja lugar a los actores colectivos que participan en
el campo de las políticas públicas y también proveen y necesitan conocimiento,
como es el caso de las comunidades, las organizaciones sociales, las
organizaciones no gubernamentales, las empresas y sus organizaciones, etc.
La relación social en ese triángulo es más compleja que la que
supondría una estructura de actores con objetivos y prácticas prefijados que
tienen que ver cómo se comunican en sus intercambios funcionales. Para dar un
ejemploestá la realidad de la circulación de las elites: un número
relativamente pequeño de profesionales rota entre posiciones públicas:
ejecutivas en el gobierno, en la legislatura, como dirigencia social y
política, como productores de medios de comunicación, como miembros de
instituciones académicas, etc. Idealmente esa minoría está en condiciones de
tejer puentes de traducción y comprensión mutua. Sin embargo, no es raro ver un
ex académico ubicado en posiciones de poder y usando el mismo término
“académico” para descalificar voces disidentes o bien quien situado en las
instituciones académicas intenta descalificar al político usando sesgadamente
información que contradice sus aserciones. Lo estratégico no siempre permite
desarrollar un modelo comunicativo acorde con la responsabilidad de las tareas
que se enfrentan.
2. El modelo de gestión de las
políticas públicascomo marco para establecer las necesidades de conocimiento:
los “rastros” del neoliberalismo.
En las últimas décadas, signadas por las reformas institucionales
impulsadas por los organismos multilaterales, las políticas públicas no sólo
cambiaron su contenido sino que asumieron un tipo-ideal basado en la
racionalidad instrumental. Ello supone -esto no siempre es advertido- que las
decisiones públicas deben ser sustentadas por procedimientos equivalentes a los
que caracterizan el comportamiento según la racionalidad del mercado en la
asignación de recursos escasos a fines alternativos.
Una reforma estratégicamente orientada a reducir el peso y las
responsabilidades del Estado social o desarrollista, implicaba modificar las
prácticas públicas entronizando en todos los campos (no sólo el estrictamente
económico, sino el de la educación, la salud, la “alta cultura”, la seguridad,
etc. ) criterios derivados del uso eficiente de los recursos (que se hacían
escasos por decisión política). El pensamiento neoliberal sostenía y sostiene
que las iniciativas utilitaristas privadas en el mercado conforman el mecanismo
que asegura tal eficiencia. Por tanto, la privatización de lo público era su
línea de reforma prioritaria.
En la medida que hubo resistencia a la privatización total de lo
público, o que el mercado libre excluía masivamente del acceso a condiciones
básicas para la vida, generando problemas de gobernabilidad, se utilizó como
estrategia supletoria la mercantilización (no necesariamente su privatización)
las decisiones en lo público remanente .
De acuerdo a esa racionalidad, dado que para las políticas públicas no
hay una variable que resuma y organice las decisiones, como es el caso de la
ganancia para las empresas,[5]
debe plantearse una meta cuantitativa, generalmente física (kilómetros de rutas
construidas, número de personas alfabetizadas, número de microcréditos
otorgados, número de emprendimientos gestados, etc.), a ser lograda en un plazo
determinado, y proponer programas de inversión que vinculen esas metas con los
recursos públicos requeridos para lograrlas. Éste es el núcleo de la
racionalidad práctica de las políticas públicas neoliberales, si bien un
programa o una política puede incluir acciones. Mientras que los medios pueden
ser tratados como insumos valorables en términos monetarios (presupuesto) puede
también costearse la técnica propuesta para lograr la meta o metas.
Para esta visión, lo racional es elegir la técnica menos costosa
para lograr la misma meta o un mismo conjunto de metas, sin que el
procedimiento mismo presuponga o permita definir las finalidades (puestas
exteriormente, políticamente), dado que no pueden reducirse a dinero como es el
caso de la economía de mercado. Tal técnica será así “costo-eficiente” (dado
que los resultados no pueden medirse en términos monetarios, no puede
plantearse maximizar la “ganancia social”). En esta misma línea puede
calcularse el costo por unidad de resultado (e.g. costos por alumno egresado de
la escuela primaria, costo de reducción en un 1% de la tasa de morbilidad de
determinada enfermedad). Este procedimiento se aproxima entonces al proceso de
maximización de la relación beneficio-costo mediante cálculos que operan como
“proxy” del paradigma de la empresa de capital.
Un rasgo de este modelo de gestión es el requerimiento de
conocimientos relativos a la cuantificación de resultados y medios, reduciendo
calidad a cantidad, como condición para lograr la calculabilidad necesaria para
ejercer la racionalidad asumida. Cada situación social o económica problemática
debe diagnosticarse en términos de una matriz de indicadores cuantitativos y
las finalidades deben expresarse en términos de metas de cambios porcentuales
en los mismos indicadores a ser logrados en determinado plazo.
La pretensión de formular las políticas en estos términos, dada la
complejidad real de los fenómenos sociales, conduce a una proliferación de
indicadores cuantitativos, unos cuantitativos por naturaleza y otros que
intentan aproximarse a los resultados cualitativos que en última instancia
deberían orientar las políticas (e.g. aprendizaje reducido a años de
escolaridad, calidad de la educación medida por las tasas de repitencia, Buen
Vivir básicamente reducido a indicadores de bienestar). Un problema con estos
procedimientos de simplificación del conocimiento sobre lo real es que la
dinámica de este modelo de gestión pública eficientista y “productivista”,
orientado además por resultados y no por procesos, puede ir llevando en la
práctica a reducir lo cualitativo a lo cuantitativo, tanto para pensar,
diagnosticar, diseñar y orientar como para actuar y evaluar las políticas y
programas.
En tal modelo la eficiencia en el uso de los recursos se reduce a
la minimización del costo de prestación medido en términos del costo monetario
que recae en el presupuesto público, dadas ciertas metas cuantitativas cuya
vinculación con los grandes objetivos sociales ya no es cuantitativa (ni menos
aún exacta), sino que puede ser oportunista y establecida por el discurso
social o político.
Esto implica, al estilo de las empresas privadas, que metas que se
anticipan muy costosas no se emprendan aunque sean necesarias (contaminación
cero, pobreza cero), o que aquellas condiciones necesarias para alcanzar las
metas que no deban ser financiadas por el Estado no sean consideradas en esta
ecuación de eficiencia (e.g. el trabajo voluntario de los “beneficiarios”, o de
organizaciones no gubernamentales) y que los resultados -positivos o negativos-
no medibles en términos de las metas pueden no ser considerados. A la
instalación de este estilo de gestión han contribuido no sólo las recetas de la
banca internacional sino también las propuestas tecnocráticas de la
aparentemente independiente corriente llamada de “gerencia social”, que
efectivamente introduce las prácticas públicas, en particular de las políticas
sociales, criterios propios de la gerencia empresarial.
La racionalidad empresaria no resulta de una convicción originaria
ni de la “naturaleza humana”, sino que se institucionaliza como práctica en
base a la competencia en el sistema de mercado, que va desahuciando a quienes
toman las decisiones equivocadas, a quienes pretenden ser solidarios antes que
competitivos, a quienes quieren hacer de la responsabilidad social genuina un
límite a las decisiones legítimas. Sin mercado no habría entonces racionalidad,
aunque esto implique la irresponsabilidad por los otros como ética del mercado.
Para quienes intentan introyectar esa lógica el campo de las
políticas públicas es preciso entonces contar con un mecanismo equivalente al
del mercado, inducir comportamientos egocéntricos, maximizadores, competitivos
entre los agentes públicos que actúan descentralizadamente (ministerios,
agencias públicas, entidades territoriales, empresas públicas, escuelas,
centros de salud, etc.). Así, durante estos treinta años se generaron
metodologías de asignación de recursos que constituyen verdaderos
cuasi-mercados. Las iniciativas de acción debían ponerse en términos de
proyectos que simularan planes de negocio (básicamente costos y resultados) y
que debían competir por fondos públicos escasos. Lo ideal era llevar la
mercantilización al extremo, haciendo que el ciudadano “beneficiario” se
conviertiera en cliente, como fue el caso de la privatización extrema de la
educación en Chile. Si, por la resistencia de la sociedad, esto no se podía
hacer, se generaban mecanismos supletorios, como la evaluación por alguna
instancia central o, incluso, por pares anónimos (como ocurre con los proyectos
de investigación).
En resumen, sin vigilancia política y epistemológica, este modelo
de gestión se concentra en el cumplimiento de valores-meta o la maximización de
resultados cuantificables antes que en procesos y cualidades (cómo medir
“soberanía”, “libertad”, “identidad”, “protección” o “entendimiento” sin
banalizar esos conceptos?). Por otro lado,
efectivamente permite comparar en términos de costos financieros para el Estado diversas “técnicas” de producción de los objetivos indicados,
asignando los recursos en un cuasi-mercado de iniciativas en competencia.
En la medida que éste no es un mero instrumento auxiliar, sino el
núcleo del modelo de gestión de la política pública, predomina una racionalidad
instrumental basada en diagnósticos de la realidad que terminan orientados por
los indicadores que intentan cuantificar los resultados. (Un ejemplo de los
problemas que esto puede acarrear es aquella anécdota del cumplimiento de las
metas socialistas de producción de botones, sólo que no tenían los agujeros
para coserlos. O el de la evaluación de las escuelas mediante test universales
de aprendizaje que, por las consecuencias para el establecimiento escolar de
una mala o buena calificación, orientaron la currícula escolar de modo de
asegurar la aprobación de dichos test, evidentemente parciales y sesgados y el
abandono de otros contenidos no evaluados). Por otro lado, así como en la
economía de las empresas lo que no entra en sus costos o ingresos no es
considerado, en la educación sólo se valoran los conocimientos cuya evaluación
permitirá acceder a recursos o a “clientes”, como en el dramático caso chileno.
La evaluación del “impacto” de las políticas, programas y proyectos queda así
encuadrada como la medición del cambio de los indicadores elegidos, todos
evaluados en términos de tasas de incremento o disminución según sea el caso. Y
su eficiencia medida por el costo en fondos públicosque puede no
guardar relación con los “costos sociales”, de difícil cuantificación.
Mientras que la reducción de la pobreza medida en número o
porcentaje de personas con ingresos debajo de la línea definida como de pobreza
(por ingreso) es costo-eficiente cuando se hace como una transferencia de
dinero a individuos, habría que tener en cuenta que, según como se administre y
según su cobertura simbólica, puede ser un satisfactor “destructor” y/o
“singular”.[6]
En cambio, otras modalidades, como la asignación de dinero a
comunidades organizadas para que decidan cómo utilizarlos para organizar
actividades productivas en el marco de una economía social y solidaria, también
generan ingresos recurrentes por la organización de la producción y la venta en
el mercado, pero además producen bienes para el propio consumo, y generan
tejido social en el territorio, favorecen la emergencia de sujetos colectivos
solidarios, prosumidores que se reconocen mutuamente en sus capacidades,
necesidades o identidades, sujetos imprescindibles para una política social
democrática y no asistencialista. En este caso claramente se trata de un
satisfactor sinérgico.
Pero tales “técnicas” implican costos adicionales de gestión,
procesos riesgosos no tan directos de obtención de resultados sostenibles en
términos del indicador mencionado, y en tal sentido serán evaluados por la
gerencia social como no eficientes, no racionales y, aquí juega la lógica
política partidaria, no mueven el amperímetro de la pobreza con la rapidez que
logran las transferencias directas. Podríamos decir que, en el trasfondo, son
así evaluados porque no reproducen la ética del mercado: individuos productores
especializados por un lado, consumidores por el otro,todos egocéntricos,
competitivos, que ven en el otro objetivado un medio o un obstáculo.
Pero no se trata de decidir entre falsas opciones. Las
transferencias pueden ser auténticamente asignadas como derecho (ingreso
ciudadano) y no como asistencia asimétrica. Por otro lado, nada de lo dicho
niega la eficacia de las transferencias monetarias, vinculantes o no, aunque se
hayan generalizado en América Latina con el beneplácito de la banca
internacional. Tampoco debe soslayarse que, aplicando el principio de
redistribución progresiva que la cohesión social requiere, constituyen un instrumento
complementario imprescindible -al menos en el momento actual- para dar mejores
condiciones de recepción a las políticas de ESS, propulsoras de otras formas de
resolución social de las necesidades de todos. En el mismo sentido, algo de la
modelística y las metodologías propias del proyecto neoliberal puede ser
considerado valioso, con la condición de que en lugar de ser absolutizado sea
subordinado a una racionalidad reproductiva de la vida.
Una justificación de la adopción del modelo que venimos presentando
es la necesidad de ampliar la escala de acción y la complejidad del campo en
que intervienen las acciones públicas. Esto obligaría a hacer estas reducciones
y aproximaciones en nombre de la eficiencia, aún sabiendo que la realidad es
más rica y multidimensional. El sentido
de la política pública sería resolver problemas sociales, no conocer la
sociedad a cabalidad. La complejidad debe ser reducida necesariamente a pocas
variables significativas concatenadas mecánicamente (causa-efecto) so pena de no poder ser racional en el
sentido asumido más arriba.
Nuevamente, esto es equivalente al proceso de simplificación y
homogeneización que hace el mercado con los bienes y las necesidades,
reduciendo todo a dinero o a preferencias subyacentes que apenas pueden ser
intuidas como determinantes de las decisiones de los otros; incluso de las
propias, en tanto la mayoría de las decisiones se toman de acuerdo a un habitus irreflexivo. Otra cosa es tener que explicitar y escuchar las
justificaciones de otros al momento de debatir las prioridades entre las
múltiples necesidades a satisfacer en una comunidad. Considerar este modo
alternativo de co-gestión de las políticas públicas puede ser fundamentado con
los mismos criterios de eficiencia: la gente tiene conocimientos y voluntades
que contribuyen al éxito de las políticas si participan desde el inicio
(aumentan su eficacia e incluso pueden reducir su costo público). Otra justificación de este enfoque como
superior es que así provistos, los
recursos se constituyen en un satisfactor sinérgico que atiende a otras
necesidades vitales: protección solidaria, afecto, entendimiento,
participación, creación, identidad, libertad, que no se resuelven con dinero ni
a través del mercado.
Criterios alternativos, como los propios de una racionalidad
comunicativa,[7]
centrada en el tipo de relación de intercambio y co-producción democrática de
procesos, resultados y significados entre Estado y sociedad (o más
concretamente entre diseñadores, operadores descentralizados y “beneficiarios”
de las políticas) no son considerados. La racionalidad instrumental también
desplaza la racionalidad de acuerdo a valores (e.g. aunque cueste más, una
educación o una atención de la salud mediante satisfactores sinérgicos,
atendiendo a otras necesidades de los beneficiarios, como la contención
afectiva, la identidad, la participación creativa, etc., debería tener otra
valoración, por razones de calidad de los procesos).[8]
La comunicación intersubjetiva, dialógica, tiende a ser desplazada por una
comunicación monológica, de los efectores a los beneficiarios y reducida a lo
necesario para implementar los programas, sin que el entendimiento sea un fin
en sí mismo.
- Conocimiento y políticas públicas: emerge la política
Es interesante advertir que la argumentación precedente pone en el
centro la discusión clásica entre Von Hayek y Polanyi sobre el conocimiento
necesario para coordinar un sistema económico, es decir un sistema que asigna
recursos escasos a fines alternativos de manera eficiente (en los términos
antes indicados). Para el primero la solución es institucionalizar los procesos
económicos a partir del principio único de mercado, donde cada individuo
(persona, grupo, empresa, organización, entidad administrativa, etc.) participa
como caja negra impenetrable para los otros, actuado egocéntrica y
competitivamente (la solidaridad es un obstáculo para el funcionamiento
eficiente del mercado) dado que permitiría a cada unidad descentralizada tener,
a través de los precios de equilibrio, toda la información requerida para resolver su parte de “el problema económico” (la asignación
social de recursos escasos a fines alternativos); mientras que el intento
socialista de planificar centralmente la adecuación de medios a necesidades es
visto como destructivo por pretender realizar la utopía de contar con todo el
conocimiento que se requeriría para resolver el problema económico. En cambio,
para Polanyi lo utópico y destructivo era el mercado autorregulado y
consecuentemente propiciaba la acción reguladora y redistribuidora del Estado.[9]
El modelo de gestión de las políticas públicas, o de
institucionalización de las prácticas de la política pública que venimos
analizando, es modelística y econométricamente sofisticado pero a la vez lineal
y simplista en cuanto a su demanda de conocimiento. Aún admitida la necesidad
de realizar abstracciones en el análisis de los procesos reales, no deja de ser
riesgosoactuar sobre esa base, porque la realidad no es un modelo.[10] Así, en aras de la precisión y el cálculo de la relación de
costo-efectividad, se van descomponiendo las diversas finalidades en una
multiplicidad de objetivos cuantitativos no reducibles a una misma dimensión,
que sin embargo habría que ordenar asignando prioridades en un contexto de
escasez relativa de recursos presupuestarios. ¿Cómo decidir racionalmente entre
fines cualitativamente distintos (educación, salud, empleo, vivienda, etc) y
por tanto incomparables, una vez que se ha comprobado que el mercado no es una
alternativa porque asigna los recursos sin resolver las necesidades de tal modo
que la sociedad misma sea sustentable?[11]
En otras palabras, la economía de conocimiento
sobre las prioridades de la sociedad induce a la arbitrariedad de la
autoridad política que redistribuye recursos. Si esto quiere evitarse habrá que
incurrir en complejidades de la implementación y costos presupuestarios
adicionales importantes.
Si tomamos sólo el aspecto de insumo-producto (eficacia en la
relación medios-metas) de ese modelo cuantitativista de política pública
planificada, la información que requerirá el diseño de una política pública o
programa sectorial no son ya precios de venta en el mercado, porque las
acciones públicas no producen
mercancías, sino la referida a la continua medición de tales indicadores y sus
variaciones, sus costos y las restricciones presupuestarias (lo escaso). Las
metas constituyen las señales exógenas equivalentes a la demanda de mercado.
Pero como acabamos de señalar, pueden ser fijadas por los técnicos del gobierno
o por quienes tengan un papel político. Dada esa decisión político-técnica, los
valores empíricos de los indicadores -antes y después de aplicadas las
políticas- pueden ser medidos por la misma agencia que implementa los programas
o bien por centros de investigación independientes.
Sin embargo, cuando la definición de los objetivos es ambigua,
cabe la posibilidad de inventar indicadores alternativos para medir un mismo
fenómeno (e.g. la pobreza, la educación, la salud, el trabajo digno), abriendo
un espacio para la interpretación a costa de la exactitud, pero en tal caso en
general corresponderán a teorías diversas, supondrán distintos diagnósticos y,
como toda teoría social, tendrán utopías implícitas que podrán ser también
distintas. Lo coherente aquí sería que los indicadores fueran producidos en
consonancia con la teoría y metodología que subyace a las políticas. Aún así,
cabe la posibilidad de que sean producidos por actores autónomos de la agencia
que implementa las políticas. Podría pensarse en una tercerización donde los
términos de referencia incluyen la metodología a aplicar. Dada la inevitable
tentación de manipular la medición de los resultados para mostrar una eficacia
y eficiencia superior a la real, la independencia de los productores de la
información puede contribuir a la transparencia de las políticas. Sin embargo,
esto supone una prescindencia política o un alto grado de objetividad de
quienes controlan tales agencias de información/investigación, particularmente
las pertenecientes al sistema de ciencia y técnica.
Aún así, es importante señalar que el paso del neoliberalismo no
ha dejado intocado al sistema de ciencia y técnica. Tales sistemas y sus
criterios de evaluación y asignación de recursos han experimentado la misma
colonización que sufrió el Estado y en
particular las políticas públicas. La adscripción que el modelo de gestión de
la política pública cuantitativista reclama de los investigadores estos ya lo
vienen experimentado como objeto de dichas políticas: específicamente las de
educación e investigación. El cuantitativismo, la asignación de recursos a
través de un cuasi-mercado de iniciativas que compiten entre sí, los criterios
de evaluación por resultados, que han sido resistidos, parcialmente y al
inicio, aseguran una comprensión y capacidades expertas formateadas para las
demandas de conocimientos por parte del Estado.
Con mayor o menor credibilidad y transparencia, tal coherencia
apunta no solo a diseñar sino a buscar la convalidación (o no) de las políticas
por su eficacia y eficiencia en sus propios términos, respondiendo a una lógica
técnica, instrumental, de adecuación de medios a fines. Tanto por la pluralidad
de utopías, teorías y metodologías, como por los diversos posicionamientos
políticos, los indicadores y su interpretación deben colocarse no solo en un
campo de producción de conocimientos por diversos actores, todos con pretensión
de verdad objetiva (lo que no es ajeno a la política), sino también en un campo
directamente político. La aceptación o refutación de los indicadores, pero
sobre todo su interpretación pueden así responder a acciones comunicativas
estratégicas que responden a proyectos políticos diversos si es que no
opuestos.
Estas consideraciones ponen en la agenda no sólo la relación de
adecuación entre conocimiento y acciones públicas (metodología compatible,
tiempos de producción de los datos, etc.) sino la relación entre los
productores de ideas (teorías, conceptos, definiciones operativas,
interpretaciones) y datos, por un lado, y los agentes públicos –políticos o
funcionarios técnicos- por el otro. En un campo político, estas relaciones
pueden ser del orden de las alianzas o de las confrontaciones agónicas o
antagónicas. Se abre la posibilidad del control de la producción y modos de uso
del conocimiento empírico como parte de una lucha política.
Qué concepción se tenga de lo político marcará el espacio de las
acciones posibles: puede centrarse en la idea del poder que se gana o se pierde
y se ejerce contra el otro, o del poder compartido que se construye
conjuntamente por la vía de la negociación, el diálogo, los acuerdos no
impuestos. Si ambas partes comparten estos principios éticos todo se facilita
(aunque cueste más implementarlo).
4. Otros problemas en la
relación general conocimiento/política pública
Pero hay todavía otras posibles contradicciones. Las agencias
públicas pueden estar demandando información “dura”, datos cuya producción
requiere un estilo de investigación objetivante, donde el investigador observa,
mide, tomando distancia de su objeto, sin más compromiso que con “la verdad”.
Pero para una racionalidad comunicativa debe adoptarse otro estilo, el de la
investigación participativa o, más aún, participante, donde la subjetividad del
otro está viva, actuada y no meramente registrada. La demanda de datos
neutrales entra en contradicción con un enfoque de co-construcción, dialógico,
de conocimiento vinculado estrechamente a la búsqueda de propuestas de acción.
No siendo imposible, usualmente no es éste el estilo de investigación que
buscan los técnicos de gobierno. O puede darse a la inversa, donde los
investigadores juegan el rol positivista del observador neutral y el Estado
quiere no sólo explorar los deseos, puntos de vista y proyectos de os
ciudadanos o comunidades, sino entrelazarse con ellos en un contacto cotidiano.[12]
Como indicamos antes, consideramos que una parte del sistema de ciencia y
técnica está dentro del mismo paradigma cognitivo que la planificación, sin
embargo, tanto en el Estado como en el mencionado sistema seguramente hay posicionamientos
en ambos sentidos.
Otro aspecto que debe ser considerado es que hay diversos modos de
conocer, y que el patrón de conocimiento científico, analítico, basado en una
investigación experta, es uno entre varios, estando actualmente en disputa su
pretendida superioridad asociada al proyecto político cultural que llamamos
Modernidad. Sin absolutizar ni despreciar el conocimiento científico,
codificado, es preciso ponerlo en dialogo con el conocimiento práctico, tácito,
vinculado a la experiencia particular de individuos, grupos o comunidades,
rutinizado o vuelto costumbre. Sin duda es posible avanzar hacia una
codificación del conocimiento tácito mediante la sistematización de esas
experiencias, pero hay que tener un cuidado especial en no corromperlo en ese
proceso.
Otro aspecto a considerar es que, diseñada una política en base a
algún tipo de conocimiento general, su implementación requiere agentes,
públicos y privados, participando en las prácticas del caso, y esas prácticas se concretan en contextos y
territorios sociales muy diversos. Las políticas neoliberales intentaron barrer
esas diferencias en aras de la eficiencia propugnando políticas uniformes y
verticales(las que, focalizadas o no, tuvieron efectos desiguales). En la
realidad, la pretensión de eficacia de las políticas supone otro conocimiento
adicional, el conocimiento del “campo”, del territorio, del otro, que puede
estar encarnado en los agentes públicos en contacto con el campo, pero en parte
lo está en los mismos actores sociales locales, regionales o nacionales. Este
conocimiento puede tener también dimensiones cuantitativas que la investigación
puede contribuir a proveer, pero sin duda, en tanto componente de un campo de
fuerzas, donde se entrecruzan proyectos solidarios o conflictivos, requiere una
alta dosis de conocimiento práctico, tácito, y no es fácil separarlo de los
actores que son sus portadores.
Los sistemas de gestión de las políticas públicas son jerárquicos,
de manera acorde con la estructura general de la administración
político-administrativa. Y en su funcionamiento usual la división del trabajo
vertical (los que diseñan, legislan y bajan las políticas como pautas de
comportamiento protocolizadas y los que operan en el territorio) produce
también una jerarquización de los conocimientos requeridos para orientar la
acción pública. Un conocimiento altamente codificado, científico, analítico,
generalizable en la cima, y un conocimiento práctico, sintético u holístico,
particularizado, en la base. Las capacidades de comunicación demandadas por uno
y otro nivel son asimismo distintas: discurso científico, formalizado,
fundamentado, en la cima, capacidad de diálogo y comunicación entre saberes en
la base. Ambos tipos de conocimiento son necesarios, el problema es cómo se articulan
para producir una política publica orientada por la racionalidad reproductiva.[13]
5. Algunos desafíos para las
políticas públicas de Economía Social y Solidaria
El mandato de la Constitución ecuatoriana indica que el sistema
económico debe ser social y solidario. Una posible comprensión de tal mandato
es que, a diferencia de la economía de mercado, que pretende tener leyes
propias, autónomas de la sociedad (como la ley de la oferta y la demanda, que
no pretende generar precios justos sino eficientes), se pretende ahora que la
economía sea subsumida por la sociedad a través de los principios de
integración social de los procesos económicos. Lejos de experimentar los
“impactos” del devenir económico, la sociedad controla, regula, organiza la
producción, distribución, circulación y consumo de los medios materiales
necesarios para sustentar un régimen de desarrollo orientado no por el
crecimiento cuantitativo de la riqueza per se sino por el Buen Vivir.
Art. 275.-El
régimen de desarrollo es el conjunto organizado, sostenible y dinámico de los
sistemas económicos, políticos, socio-culturales y ambientales, que garantizan
la realización del buen vivir, del sumakkawsay.
Esto implica que, siendo imprescindible contar con una base de
conocimiento adecuada, el diseño de las políticas públicas de ESS no puede
basarse solamente en indicadores cuantitativos heredados o extrapolados del
Estado neoliberalni en el éxito del cumplimiento de metas parciales, pues se
trata de la tarea compleja de construir otra sociedad, o de desarrollar sus
modos de ser y su tejido social compatibles con el Buen Vivir. La mega
innovación que implica la propuesta constitucional reclamará otros modos de
conocer, otros indicadores, otros criterios de producción, circulación y uso de
información y conocimientos para un proceso que requiere una multiplicidad de
actores
Una cuestión que atraviesa todo lo expuesto hasta ahora es el
siguiente: ¿pueden los modelos de cálculo y gestión de las políticas públicas y
sus correspondientes criterios estadísticos desarrollados bajo el
neoliberalismo ponerse al servicio de políticas de signo social muy diverso?
¿Pueden estos modelos sostener una pretensión de neutralidad social y política
como la de las matemáticas? Esta cuestión se cruza con la del cuantitativismo y
sus limitaciones, así como la de la evaluación por resultados o por la calidad
de los procesos, pero también con la cuestión de qué sentido tienen las
políticas y qué relación con la política..
Creemos que un programa político de transformación social puede
beneficiarse del modelo cuantitativo orientado hacia resultados
costo-eficientes, pero no totalizado (cuantitativismo) sino subordinado a un
sistema social y político de acción pública democrática cuyo sentido es
eminentemente cualitativo y no medible. La sociedad como totalidad, inhallable
para el analiticismo cientificista, requiere otros conocimientos para ser
pensada en su realidad actual y en sus posibles desarrollos. Requiere, por ejemplo, de disciplinas
hermenéuticas, como la historia, la antropología, la psicología social y de
metodologías constructivistas de investigación-acción.
Las prácticas de ESS deben no sólo producir y distribuir
responsablemente bienes y servicios sino reconocer y desarrollar una diversidad
de formas de organización económica (empresarial, asociativa, comunitaria,
familiar, doméstica, autónoma) de acuerdo a varios principios de integración
social: en lo que hace a la circulación: redistribución, reciprocidad, mercado
o comercio (dando lugar a una economía plural, frente al absolutismo del
principio de mercado):
Art. 319.-Se reconocen diversas formas de
organización de la producción en la economía, entre otras las comunitarias,
cooperativas, empresariales públicas o privadas, asociativas, familiares,
domésticas, autónomas y mixtas.
El Estado promoverá las formas de
producción que aseguren el buen vivir de la población y desincentivará aquellas
que atenten contra sus derechos o los de la naturaleza; alentará la producción
que satisfaga la demanda interna y garantice una activa participación del
Ecuador en el contexto internacional.
Art. 320.-En las diversas formas de
organización de los procesos de producción se estimulará una gestión
participativa, transparente y eficiente.
La producción, en cualquiera de
sus formas, se sujetará a principios y normas de calidad, sostenibilidad,
productividad sistémica, valoración del trabajo y eficiencia económica y
social.
Un desafío importante es acordar, entre todos los que confluyen a
la producción y uso de conocimientos relevantes para la ESS, que se modifiquen
los sistemas de registro estatal de lo económico, de sus actores y de sus
resultados. Sila Constitución reconoce las formas doméstica y comunitaria de
organización económica, el sistema de cuentas nacionales debe reflexionar sobre
la necesidad de actualizar sus criterios para reconocer la contribución a la
producción de riqueza de esas organizaciones.[14] Igualmente, una vez
incorporada la categoría de Economía Popular, debe revisarse su uso como
equivalente de la llamada “economía informal” rural o urbana. La información se
produce en el marco de categorías sociales y conceptos y los procesos de
transformación deben ser acompañados por cambios consistentes de ese marco,
aunque estemos en un momento de exploración y aprendizaje.
Pero no se tata solo de corregir las categorías que enmarcan la
producción de conocimiento. El asociativismo y la solidaridad, principios
remarcados en el mandato constitucional, requieren para su efectivización de
una racionalidad comunicativa. La innovación que implica articular y
desarrollar una malla de formas diversas de organización económica requiere
procesos de acción reflexiva continua, donde el conocimiento se va produciendo
y poniendo a prueba al andar, en un encuentro con las tradiciones, donde la
usualmente lenta sistematización del saber práctico se acelera en diálogo con
el saber “experto”. Difícil es plantear metas y evaluar acciones desde la
perspectiva de la contribución cuantitativa de esos procesos a la construcción
de un sistema económico social y solidario.[15]
La participación horizontal parece una modalidad constitutiva,
incluso mandada por la Constitución, cuyos costos no pueden ponerse en una hoja
contable como los de los insumos a partir de una definición mercado-céntrica de
eficiencia. La ética de la responsabilidad que implica una ESS supone lidiar
con las relaciones sociales y con la naturaleza, que han mostrado no poder
reducirse a precios y cantidades. Los modelos de racionalidad basados en el
cálculo de resultados financieros no son neutrales sino que suponen una
transformación en los valores y la relación con el mercado que deben ser
asumidos conscientemente por los actores.La autarquía (producción para el
autoconsumo) es esencial para avanzar hacia un régimen de Buen Vivir, pero desafía
los indicadores de eficiencia del mercado. La ESS pretende tener no meros
agentes, ni siquiera actores, sino sujetos sociales con capacidad para decidir
sobre sus propias condiciones económicas. En las primeras etapas de las nuevas
políticas públicas de ESS debería primar la eficacia, el lograr resultados
cuali y cuantitativos, no solo productivos y de consumo, sino de constitución
de los sujetos de esa otra economía. La eficiencia, redefinida o no, es un
criterio que puede ir avanzando con otros tiempos, y no ser una camisa de
fuerza para la innovación en cuestiones tan vitales la sociedad.[16]
Producir -colectiva y dialógicamente- conocimiento e información
para estas políticas supone que las diversas instancias del Estado y de la
sociedad, incluidas las agencias de investigación y los prosumidores de ese
conocimiento (públicos y sociales), compartan una concepción de la economía, y
elementos básicos de una estrategia de construcción de Otra Economía. Pensar en
planes de ESS sin previa o simultáneamente resolver estas cuestiones puede dar
resultados infructuosos o bien generar disonancias fuertes entre las políticas
públicas verticales que tienen a encuadrarse en el modo de gestión arriba
analizado y los requerimientos de acciones en que las comunidades políticas se
constituyan en sujeto de las decisiones y de las implementaciones.
Las políticas de ESS son transversales a prácticamente todas las
políticas sectoriales y a todas las escalas, y requieren no caer en el
analiticismo abstracto sino combinar sinérgicamente las parcialidades en un
proceso de transformación de lo concreto complejo. Por lo tanto, atender a sus
requerimientos sustantivos -complementado pero también subordinando los
requisitos formales establecidos como paradigma de la buena política pública-
puede contribuir a hacer avanzar al conjunto de la política pública (incluida
su planificación) en la dirección establecida por la Constitución.
La ESS necesita indicadores cuantitativos pero salvaguardando su
énfasis en la calidad de las nuevas relaciones que pretende construir. Esto
abre un espacio significativo de experimentación, propuesta y búsqueda de modos
de programar las acciones públicas así como de evaluarlas, donde deben
participar los actores públicos, las organizaciones sociales y las agencias de
investigación independiente. No siendo una política dirigida a hacer funcionar
mejor la economía de mercado, sino a transformarla, las actitudes, valores,
disposiciones, proyectos e ilusiones de los actores y sujetos sociales, y su
relación con el o los proyectos políticos es una dimensión fundamental que
requiere modalidades participativas y cualitativas de investigación. Los
cambios pretendidos en las prácticas tampoco pueden plantearse adecuadamente
sin una comprensión de la historia que ha llevado a la configuración actual de
bases materiales, imaginarios, fuerzas en el campo económico. Aprender de otras
experiencias contemporáneas o de la propia historia negada por la historia
oficial es asimismo esencial.
Todos estos desafíos requieren una disposición convergente de los
investigadores/usuarios, estatales o no estatales y un compromiso con la
pretensión de objetividad sabiendo que es inalcanzable y que siempre nos
movemos en el marco de principios éticos. En todo caso, el compromiso fundamental
es con las víctimas del sistema capitalista y su proyecto neoliberal, lo que puede
facilitar lacreación de condiciones para un intercambio sinérgico entre la
producción especializada de conocimiento y las políticas públicas de la ESS.
[1]Documento a ser presentado en el
Seminario-Taller Internacional: “Políticas públicas para la economía Social y
Solidaria: líneas de investigación”, IAEN, noviembre 10-1 2011.
[2]Salvo en Cuba, la planificación, con todas sus limitaciones y
posibilidades, había sido barrida de América Latina por la topadora neoliberal.
[3] “La construcción de nuevos enfoques parte de la premisa de que
las políticas públicas son matrices cognoscitivas y normativas que constituyen
sistemas de interpretación de lo real y enmarcan las acciones que pueden
comprender los diferentes actores privados y públicos”, en Isabelle Rousseau,
“Paradigma político”, incluido en Léxico Politico, Laura Baca Olamendi, Flacso,
México, 2000, p. 499.
[4] No siendo éste el lugar para explayarnos sobre las
características del conocimiento científico en materia social, destacamos
algunas que son relevantes para el tema que nos ocupa: objetivación/distancia
del sujeto, que es estudiado como objeto; pretensión de verdad y superioridad
frente a otras formas de conocimiento, particularmente el conocimiento “común”;
metodología basada en la generación de hipótesis derivadas de sistemas teóricos
y su confrontación con datos empíricos, construidos en consonancia con dichos
sistemas; alto nivel de abstracción por métodos analíticos y modelos formales
que vinculas variables mediante relaciones matemáticas; cuantitativismo. Otras
disciplinas (sociología comprensiva, antropología) y métodos (observación
participantes, etnográficos) disputan el paradigma de la ciencia construido a
imagen y semejanza de la ciencia física.
[5] Para el capital, una asignación de recursos es considerada
eficiente si maximiza la tasa de ganancia.
[6] Un satisfactor singular es el que atiende una sola
necesidad. (Las políticas y programas
sectoriales, que descomponen la situación de los ciudadanos, familias o comunidades
en variables de dudosa independencia, tienden a producir este tipo de
satisfactores. (Cuando en plenos 90‘s
los técnicos del Banco Mundial aceptaron incluir en los proyectos educativos el
desayuno escolar al haberse demostrado que un niño con hambre no podía
concentrarse y aprender, dejó claro que el acceso a un almuerzo debía encararse
con otros programas sociales.) Un satisfactor destructivo es el que siendo
aplicado para satisfacer determinada necesidad en lo inmediato, bloquea la
posibilidad de su satisfacción a mediano plazo pero tiene efectos colaterales
que impiden la satisfacción de otras necesidades. (este puede ser el caso de la
ayuda alimentaria temporal que genera dependencia y competencia antes que
solidaridad). (Op.Cit, pag 43-45)
[7]”Mientras que las acciones estratégicas se orientan al éxito, las
acciones comunicativas se orientan al entendimiento. Mientras que las acciones
estratégicas requieren una postura objetivante ante la situación y ante los
otros, las acciones comunicativas exigen una postura participante.”, José Luis
Rebelato, “El paradigma de la racionalidad comunicativa”, en La Encrucijada de
la Ética, Montevideo, Nordan, 1995, p. 95-100.
[8]Manfred Max-Neef, A. Elizalde y M-Hopenhayn, Desarrollo a Escala
Humana. Una opción para el futuro, Cepaur, Santiago de Chile, 1986. Los
satisfactores no son meramente bienes cuyo consumo resuelve una carencia, sino
“formas de ser, tener, hacer y estar, de carácter individual y colectivo,
conducentes a la actualización de necesidades” (Op-cit, pag. 41) Un satisfactor
sinérgico es aquel que “por la forma en que satisfacen una necesidad
determinada, estimulan y contribuyen a la satisfacción simultánea de otras
necesidades. Su principal atributo es el de ser contrahegemónicos en el sentido
de que revierten racionalidades dominantes tales como las de competencia y
coacción” (Op.Cit. Pag 46)
[9]Karl Polanyi, La gran transformación, Fondo de Cultura Económica,
Buenos Aires, 2001. Friedrich Von Hayek, La pretensión del conocimiento, en
¿Inflación o peno empleo? Unión editorial, Madrid, 1976.
[10]Como bien han demostrado las
desastrosas políticas económicas neoliberales.
[11] No considera necesidades que no se manifiesten como demanda
efectiva, y cuando se manifiestan no
atiende las que no sea rentable cubrir.
[12] Como puede advertirse, a los objetivos de este trabajo no estamos
considerando como algo central la posibilidad del engaño, de la desconfianza,
de la producción y uso de datos según un comportamiento manipulador.
[13]La pirámide aludida puede ser cuestionada.
En realidad se trata de escalas distintas de la política pública: nacional,
regional, local. Y puede haber investigación-acción participante o
participación de la sociedad en la co-construcción de las políticas en
cualquiera de esos niveles, con sujetos sociales constituidos al nivel
correspondiente.
[14]Se ha discutido en el
caso de Ecuador la posibilidad de incorporar una “cuenta satélite” para
registrar esa actividad económica, hoy subterránea. Si hacen falta “opiniones
autorizadas” tenemos el reciente informe de tres premios noveles en que se
plantea la insuficiencia de indicadores como el PBI, tanto por que no registra
todo lo que se produce como porque no es un buen correlato para orientar políticas
públicas que ponen la calidad de vida como sentido.
[15]Se enfrentan problemas
de conocimiento como el de la conceptualización y operacionalización de la
noción de solidaridad al momento de, por
ejemplo, diseñar una ley de Economía Popular y Solidaria. Mientras que la
solidaridad intra-organización microeconómica puede resolverse siguiendo, por
ejemplo, lo básico de los principios cooperativos, la solidaridad ad-extra, con
los otros, no es igualmente encarada. Y un sistema económico social y solidario
no se construye por la sumatoria de emprendimientos internamente solidarios.
[16]Un ejemplo de esto son
llamadas “incubadoras” universitarias de emprendimientos de la ESS. Si se las
evaluara en términos de costo-resultado son carísimas, y están lejos de ser un
mecanismo adecuado para que las políticas públicas tengan efectos sinérgicos y
masivos como los que se requieren. Sin embargo, son un instrumento de
experimentación, aprendizaje y sensibilización de los profesionales
universitarios, lo que los capacita para apoyar acciones micro económicas (no
siempre meso-económicas), que oportunamente tienen que institucionalizarse a
través de mecanismos de multiplicación como los de la educación popular.
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